C’est une première en France : le juge administratif enjoint à un maire de faire usage de ses pouvoirs de police afin de faire cesser des infractions aux prescriptions relatives à l’éclairage nocturne.
Le 25 janvier 2023, l’association France Nature Environnement Midi-Pyrénées, devenue France Nature Environnement Occitanie, a adressé au maire de Toulouse un courrier lui demandant de faire usage des pouvoirs de police qu’il tient de l’article L. 583-5 du code de l’environnement. Elle sollicitait qu’il mette en demeure trente-six enseignes contrevenant aux prescriptions relatives à l’éclairage extérieur nocturne, comme l’attestait un procès-verbal de constat d’huissier du 6 janvier 2023.
Le maire de Toulouse a réceptionné cette demande le 27 janvier 2023, sans y donner suite. Une décision implicite de rejet est donc née.
C'est dans ce contexte que l’association a saisi, le 6 avril 2023, le tribunal administratif de Toulouse afin d’obtenir l’annulation de ce refus implicite. Elle demandait également qu’il soit enjoint à l’édile de faire usage de ses pouvoirs de police pour mettre en demeure les trente-six enseignes identifiées de cesser leurs éclairages nocturnes dans un délai de quinze jours, sous astreinte.
Par un jugement du 18 mai 2026, le tribunal administratif de Toulouse a partiellement fait droit à ces demandes.
L’intérêt de cette décision réside notamment dans la volonté du juge administratif de conférer un « effet utile » à l’annulation du refus litigieux.
L'application de cet effet utile a conduit le tribunal, d’une part, à apprécier la légalité de l’acte à la date à laquelle il statue — et non à celle de son édiction — et, d’autre part, après l’avoir annulé, à faire usage de son pouvoir d’injonction en ordonnant au maire d’exercer ses pouvoirs de police.
En premier lieu, bien que saisi d’un recours en annulation classique, le tribunal administratif de Toulouse s’est inscrit dans une approche « dynamique » de la légalité.
En principe, la légalité d’un acte s’apprécie à la date de son édiction. Cette logique conduit à un résultat binaire : soit l’acte est illégal et il est annulé, soit il est légal et la requête est rejetée.
Toutefois, depuis quelques années, le Conseil d’État a fait évoluer cette approche. Depuis 2019, il admet que le juge administratif peut prononcer l’abrogation d’un acte réglementaire dès lors qu’il constate une illégalité à la date de sa décision (1).
Cette évolution confère un véritable « effet utile » au recours : saisi d’un acte devenu illégal, le juge peut en prononcer l’abrogation, évitant ainsi qu’un acte irrégulier ne subsiste dans l’ordre juridique.
Progressivement, cette approche « dynamique » s’est étendue à d’autres domaines, renforcée par le pouvoir d’injonction dont dispose le juge administratif.
En 2020, à l’occasion de l'affaire « Commune de Grande-Synthe », le Conseil d’État a appliqué ce raisonnement en considérant que l’effet utile de l’annulation d’un refus d’agir réside dans l’obligation, pour l’autorité compétente, de prendre les mesures nécessaires. Il en découle que le juge apprécie la légalité de ce refus au regard des circonstances existant à la date de sa décision. Il s'ensuit que « lorsqu'il est saisi de conclusions aux fins d'annulation d'un tel refus, le juge de l'excès de pouvoir est conduit à apprécier sa légalité au regard des règles applicables et des circonstances prévalant à la date de sa décision » (2).
L’extension de cette logique au domaine de l’inaction — notamment à travers la naissance de refus implicites — souligne toute l’utilité de l’intervention du juge. Au-delà de l’annulation, l’injonction permet désormais d’assurer la mise en conformité de l’action administrative.
C’est dans ce cadre renouvelé que s’inscrit le recours ayant conduit à la décision commentée.
Saisi du refus implicite du maire de Toulouse de faire usage de ses pouvoirs de police pour lutter contre la pollution lumineuse, le tribunal a d’abord rappelé le cadre juridique applicable en matière de prévention et de réduction des nuisances lumineuses.
- Les objectifs : Il est possible d’imposer des prescriptions visant à réduire les émissions de lumière artificielle de certaines installations afin de prévenir ou limiter les troubles excessifs pour les personnes et l’environnement. Ces objectifs doivent toutefois être conciliés avec les exigences de sécurité publique, de défense nationale et de sûreté des installations sensibles.
- Le contrôle : Le maire est l’autorité compétente pour veiller au respect, par les exploitants, des prescriptions techniques applicables aux différentes catégories d’installations lumineuses.
- Pouvoir de police : En matière de pouvoirs de police, lorsque des manquements sont constatés, le maire doit mettre en demeure les personnes concernées de s’y conformer dans un délai déterminé. À défaut, il peut suspendre le fonctionnement des installations et prendre les mesures conservatoires nécessaires, aux frais de l’intéressé. Une astreinte journalière peut également être prononcée, sous réserve de sa proportionnalité.
Après avoir rappelé ce cadre, le tribunal fait sienne la logique de l’effet utile en matière de refus d’agir.
Cette approche conduit d’abord à écarter la fin de non-recevoir soulevée par le maire de Toulouse.
Celui-ci soutenait que le recours était devenu sans objet, dès lors que des courriers et mises en demeure avaient été adressés aux commerçants concernés.
Le tribunal relève toutefois que ces courriers ne constituaient que "de simples rappels à la réglementation", intervenus après la naissance du refus implicite. En outre, seules six mises en demeure avaient été adressées, et ce postérieurement à l’introduction du recours.
Autrement dit, à la date d’introduction du recours, un refus implicite existait bien. Et à la date du jugement, le maire n’avait exercé ses pouvoirs de police qu’à l’égard de six des trente-six enseignes concernées.
Les conclusions à fin d’annulation comme celles à fin d’injonction conservaient donc un objet. La fin de non-recevoir est écartée.
Sur le fond, le tribunal constate, au vu du procès-verbal d’huissier du 6 janvier 2023, que trente-six commerçants du centre-ville méconnaissaient les prescriptions relatives à l’éclairage nocturne.
Il en déduit que l’association est fondée à soutenir que le maire devait, en application de l’article L. 583-5 du code de l’environnement, mettre en demeure les établissements concernés de se conformer à la réglementation.
Le refus implicite est donc illégal et doit être annulé.
Mais le jugement ne s’arrête pas là.
Au titre de l’effet utile, et parce que saisi de conclusions en ce sens, le tribunal enjoint également au maire de faire usage de ses pouvoirs de police à l’encontre des enseignes contrevenantes — sous réserve que les infractions soient constatées — dans un délai d’un mois à compter de la notification du jugement.
L’effectivité de la décision s’en trouve renforcée : l’annulation ne produit pleinement ses effets qu’à travers une action concrète de l’administration.
Cette décision illustre ainsi le rôle croissant du juge administratif, notamment en matière environnementale et climatique, où l’inaction des autorités peut avoir des conséquences graves et durables.
À notre sens, cette évolution jurisprudentielle mérite de retenir l’attention tant de la société civile que des autorités administratives.
Pour la première, l’effet utile attaché aux recours contre les refus d’agir constitue un levier puissant pour contraindre l’administration à intervenir, le cas échéant, en saisissant le juge. Pour les secondes, il impose une vigilance accrue face aux demandes qui leur sont adressées, sous peine d’y être contraintes par le juge.
Ce qu’il faut retenir :
- Il appartient au maire de faire usage de ses pouvoirs de police pour prévenir et réduire la pollution lumineuse sur son territoire.
- Le juge administratif apprécie la légalité du refus d’agir à la date à laquelle il statue.
- Lorsqu'il est saisi de conclusions en ce sens, le juge peut enjoindre au maire de mettre en oeuvre ses pouvoirs de police afin de prévenir et réduire effectivement la pollution lumineuse.
Notes :
(1) CE, Assemblée, 19 juillet 2019; Association des Américains accidentels, n°424216
(2) CE, 19 novembre 2020, Commune de Grande-Synhe/Emissions de gaz à effet de serre, n°427301
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