Les incendies qui ont frappé la France au cours de l’été 2026 ont, une nouvelle fois, rappelé la fragilité des constructions exposées aux risques naturels et aux sinistres. Lorsqu’un bâtiment est détruit par un incendie, une question se pose rapidement à son propriétaire : peut-il reconstruire à l’identique le bâtiment disparu ?
Dans un arrêt n°24MA02221 du 17 septembre 2026, la Cour administrative d’appel de Marseille apporte une réponse particulièrement intéressante à cette question.
En l’espèce, le propriétaire d’un bâtiment détruit par un incendie avait sollicité un permis de construire afin de le reconstruire à l’identique. Le maire avait refusé, en se fondant notamment sur plusieurs règles du plan local d’urbanisme.
La Cour censure ce refus et rappelle la portée du droit à reconstruction prévu par l’article L. 111-15 du code de l’urbanisme.
L’affaire concernait un terrain situé à Six-Fours-les-Plages, dans le Var, classé en zone UC du plan local d’urbanisme.
Le bâtiment qui y était implanté, à usage mixte d’habitation et d’activité artisanale de montage de pneus, avait été détruit par un incendie le 13 juin 2011.
Près de dix ans plus tard, le propriétaire a déposé, le 21 mai 2021, une demande de permis de construire afin de reconstruire le bâtiment à l’identique, pour une surface totale de 249,39 m².
Le maire de Six-Fours-les-Plages a toutefois refusé de délivrer le permis le 1er octobre 2021. Pour justifier sa décision, il s’est fondé sur plusieurs dispositions du règlement du PLU : incompatibilité de l’activité avec la vocation de la zone, conditions d’accès, règles d’implantation par rapport aux limites et à la voie publique, absence d’espaces verts ou encore règles relatives au stationnement.
Le propriétaire a alors saisi le tribunal administratif de Toulon.
Par un jugement du 28 juin 2024, le tribunal a rejeté sa demande. Le propriétaire a donc fait appel devant la Cour administrative d’appel de Marseille.
C’est dans ce contexte que la Cour a été amenée à rappeler les conditions d’exercice du droit à reconstruction à l’identique.
I. La reconstruction à l'identique d'un immeuble détruit ou démoli, un droit encadré dans un délai de 10 ans
Le principe du "droit à la reconstruction à l'identique" est désormais posé à l’article L. 111-15 du code de l’urbanisme.
Lorsqu’un bâtiment régulièrement édifié est détruit ou démoli, sa reconstruction à l’identique est autorisée dans un délai de dix ans, et ce nonobstant toute disposition d’urbanisme contraire.
Autrement dit, le législateur a entendu protéger, sous certaines conditions, le droit du propriétaire à retrouver la construction qui existait avant sa destruction.
Cette règle trouve son origine dans l’avis Hutin du Conseil d’État du 23 février 2005 (1), dont les principes ont ensuite été codifiés à l’article L. 111-15 du code de l’urbanisme.
L'arrêt commenté ne fait ici qu'appliquer le cadre juridique existant.
L’un des principaux enseignements de l’arrêt concerne le délai de dix ans.
En effet, il est constant que le propriétaire doit exercer son droit à reconstruction avant l’expiration de ce délai. Et, selon la Cour administrative d'appel de Marseille, ce délai est respecté dès lors qu’une demande d’autorisation d’urbanisme est déposée moins de dix ans après la destruction ou la démolition du bâtiment.
La date à retenir est donc celle du dépôt de la demande, et non celle à laquelle l’administration se prononce effectivement le permis.
Dans l’affaire jugée par la CAA de Marseille, le bâtiment avait été détruit le 13 juin 2011 et la demande de permis avait été déposée le 21 mai 2021. Le délai de dix ans était donc respecté.
La circonstance que l’instruction de la demande ait conduit à une éventuelle délivrance du permis après l’expiration du délai de dix ans est sans incidence sur l’exercice du droit à reconstruction.
Cette solution est particulièrement importante en pratique : le propriétaire ne saurait être privé de son droit à reconstruction en raison de la durée de l’instruction administrative, dès lors qu’il a exercé ce droit dans le délai légal.
Pour autant, le droit à reconstruction prévu par l’article L. 111-15 ne signifie toutefois pas que le propriétaire peut reconstruire librement son bâtiment sans aucune autorisation.
En effet, le propriétaire doit déposer une demande d’autorisation d’urbanisme, dans laquelle il peut se prévaloir du droit à reconstruction à l’identique.
C’est précisément ce qu’avait fait le propriétaire dans l’affaire commentée, raison pour laquelle l'arrêt ne revient pas explicitement sur ce point.
La demande avait été déposée avant l’expiration du délai de dix ans et avait expressément pour objet la reconstruction à l’identique du bâtiment incendié.
Enfin, et surtout, l’article L. 111-15 ne confère pas pour autant un droit absolu à reconstruire.
II. La disposition expresse et précise du document d'urbanisme comme limite au droit à la reconstruction identique
Le texte de l'article L.111-15 du code de l'urbanisme prévoit lui-même une limite importante : le droit à reconstruction peut être écarté lorsque la carte communale, le PLU ou le plan de prévention des risques naturels prévisibles en dispose autrement.
Cette réserve avait déjà été consacrée par la jurisprudence du Conseil d’État, notamment dans son avis Hutin précité et a été depuis régulièrement confirmée par la jurisprudence administrative.
Ainsi, une commune ne peut pas simplement opposer au propriétaire l’ensemble des règles d’urbanisme applicables aux constructions nouvelles. Encore faut-il que le document d’urbanisme contienne une disposition expresse et précise faisant obstacle au droit à reconstruction.
C’est précisément sur ce point que la commune de Six-Fours-les-Plages n’a pas convaincu la Cour.
Dans les faits de l'espèce commentée, la commune soutenait que son PLU s’opposait à la reconstruction du bâtiment.
La Cour examine alors précisément les dispositions du PLU relatives à la reconstruction des bâtiments sinistrés. Elle relève que le règlement ne limitait le droit à reconstruction à l’identique que pour les bâtiments situés dans des zones inondables identifiées par les documents graphiques.
Or, les parcelles concernées n’étaient pas situées dans une telle zone.
Le juge administratif en déduit que le PLU ne pouvait pas être regardé comme s’opposant spécifiquement à la reconstruction à l’identique du bâtiment.
C’est un rappel essentiel de cette décision : les règles d’urbanisme ordinaires ne peuvent pas, à elles seules, neutraliser le droit à reconstruction consacré par l’article L. 111-15 lorsque le PLU ne comporte pas de disposition expresse et précise faisant obstacle à ce droit.
III. La compétence liée de l'autorité administrative saisie d'une demande de permis de (re)construire à l'identique
Sur le plan procédural, l’arrêt présente également un intérêt particulier.
Le tribunal administratif de Toulon avait informé les parties qu’il était susceptible de relever d’office un moyen tiré de la compétence liée du maire.
En effet, dès lors que les conditions légales du droit à reconstruction étaient réunies, la question se posait de savoir si l’autorité administrative disposait encore d'un pouvoir d'appréciation lui permettant de refuser le permis pour les motifs initialement invoqués.
La CAA constate que le maire avait refusé le permis en se fondant exclusivement sur plusieurs règles du PLU, sans examiner la demande au regard du régime dérogatoire prévu par l’article L. 111-15.
Pour la Cour, cette erreur est déterminante : le maire aurait dû examiner la demande en tenant compte du droit à reconstruction dont bénéficiait le propriétaire.
Le refus est donc entaché d’une erreur de droit.
Devant le juge d'appel, la commune de Six-Fours-les-Plages a toutefois tenté de faire valoir d’autres motifs susceptibles de justifier le refus du permis, notamment sur le fondement de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme.
Cette disposition permet à l’autorité compétente de refuser un projet ou de l’assortir de prescriptions lorsque celui-ci est susceptible de porter atteinte à la sécurité publique.
Il s’agissait donc pour la commune de demander au juge de procéder à une substitution de motifs : même si le motif initial du refus était illégal, un autre motif aurait pu, selon elle, légalement justifier la même décision.
Mais encore faut-il que les éléments du dossier établissent effectivement le motif invoqué. Et c’est précisément ce qui faisait défaut ici.
La sécurité publique permet pas d’écarter le droit à reconstruction, sous réserve pour l'autorité administrative d'étayer le danger en question.
Le Conseil d’État avait déjà précisé, dans l’avis Hutin précité, que le droit à reconstruction ne pouvait conduire à autoriser la reconstruction d’un bâtiment lorsque ses occupants seraient exposés à un risque certain et prévisible de nature à mettre gravement en danger leur sécurité.
Dans une telle hypothèse, l'article R. 111-2 constitue une base juridique permettant à l'autorité administrative de refuser le permis ou, lorsque cela suffit, de l'assortir de prescriptions destinées à prévenir le risque.
Il existe donc une limite supplémentaire au droit à reconstruction mais cette limite est strictement encadrée.
Dans son arrêt, la Cour administrative d'appel de Marseille rappelle que le risque dont se prévaut l'autorité administrative pour refuser la demande de permis doit être d’une particulière gravité. Il doit être certain et prévisible et être de nature à mettre gravement en danger la sécurité des occupants.
Le critère déterminant n’est donc pas la sécurité du bâtiment considéré en lui-même mais c’est bien la sécurité des personnes qui l’occuperont qui doit être au cœur de l’analyse.
Aussi, un projet ne peut pas être refusé simplement parce que le bâtiment est implanté dans un secteur présentant certains risques ou parce que l'autorité administrative estime que le bâtiment pourrait être endommagé. Il faut démontrer que les occupants seraient exposés à un risque suffisamment caractérisé pour justifier un refus sur le fondement de l'article R. 111-2.
Dans cette affaire, la commune de Six-Fours-les-Plages invoquait notamment les risques et nuisances liés à l’activité de montage de pneus ainsi que les conditions d’accès au terrain.
Mais la Cour relève qu’il ne ressortait pas des pièces du dossier que l’activité exercée avant l’incendie exposerait les personnes à un danger grave pour leur sécurité. Il n’était pas davantage établi que l’entrée et la sortie des véhicules sur le terrain, qui n’étaient pas modifiées par le projet, présenteraient un grave risque pour la sécurité.
La commune ne rapportait donc pas la preuve nécessaire pour faire obstacle au droit à reconstruction.
Cette preuve, même en matière d'incendie, n'apparaît pas, semble-t-il, impossible à rapporter puisque la Cour administrative d'appel de Marseille avait déjà admis, quelques années auparavant, qu'un maire puisse refuser une reconstruction à l'identique d'un bâtiment sur le fondement de l’article R. 111-2 lorsque le terrain était situé dans un secteur exposé à un risque majeur d’incendie et que la réalisation de ce risque, "fût-il d'origine criminelle", avait été à l’origine de la destruction du bâtiment (2).
La tentative de substitution de motifs échoue ainsi et le juge d'appel en tire toute les conséquences.
Le jugement rendu en première instance et l'arrêté par lequel le maire a refusé de délivrer le permis de construire à l'appelant sont annulés. Il est, en outre, enjoint au maire de délivrer le permis de construire à l'intéressé dans un délai de deux mois.
Pour conclure, la décision n°24MA0221 rendue le 17 septembre 2026 par la Cour administrative d'appel de Marseille rappelle utilement l’équilibre recherché par le législateur.
D’un côté, le propriétaire d’un bâtiment régulièrement édifié ne peut se voir opposer automatiquement les règles d’urbanisme applicables aux constructions nouvelles lorsqu’il entend exercer, dans le délai légal, son droit à reconstruction à l’identique.
De l’autre, ce droit n’est pas absolu. Le PLU, la carte communale ou le plan de prévention des risques peuvent y faire obstacle dans les conditions prévues par la loi. Surtout, l’article R. 111-2 permet de prendre en considération un risque certain et prévisible mettant gravement en danger la sécurité des occupants.
L’arrêt rendu à propos du bâtiment incendié de Six-Fours-les-Plages est donc avant tout un rappel de l’état du droit : lorsque les conditions de l’article L. 111-15 sont réunies et qu’aucune disposition spéciale ne fait obstacle à la reconstruction, l’administration ne peut se contenter d’opposer les règles ordinaires du PLU.
Ce qu’il faut retenir
Le délai de dix ans prévu par l’article L. 111-15 du code de l’urbanisme s’apprécie à la date du dépôt de la demande d’autorisation d’urbanisme, et non à la date de délivrance du permis.
Lorsqu'il est saisi d'une demande de permis de construire sur le fondement des dispositions de l'article L.111-15 du code de l'urbanisme, le maire (ou l'autorité administrative) est en situation de compétence liée et ne peut s'opposer à cette demande que sous réserve de dispositions expresses et précises prévu par le document d'urbanisme ou de démontrer un risque d'une particulière gravité.
Le droit à reconstruction à l’identique n’est pas absolu : un PLU, une carte communale ou un plan de prévention des risques naturels peut y faire obstacle par une disposition expresse et précise.
L’article R. 111-2 peut faire obstacle à la reconstruction à l'identique lorsqu’un risque certain et prévisible est susceptible de mettre gravement en danger la sécurité des occupants.
Références :
(1) CE, Avis, Mme Hutin, n° 271270
(2) CAA Marseille, 29 mars 2007, Mme Guérin, n° 05MA02547
Nota : L'image illustrant cet article a été générée par une intelligence artificielle (IA)